中国环境报法治版近日刊发《如何理解生态环境法典中的责令限产、停产整治？》一文，引发基层生态环境执法人员的热烈讨论。限制生产、停产整治措施如何区分裁量？限产、停产持续多长时间，如何解除？当事人不履行，有何惩罚措施？

按照原《中华人民共和国水污染防治法》、原《中华人民共和国大气污染防治法》和《排污许可管理条例》等规定，企业以逃避监管方式排污，生态环境部门可以“责令改正或者责令限产、停产整治”，上述条款采用择一模式。在此前的不少案子里，执法部门作出责令改正后，就不再责令限产、停产整治。

而《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态环境法典）第1108条取消择一适用，不再允许只责令改正而不责令限产、停产整治。

“二选一”的选项取消了，不能只责令改正就完事。只要查实逃避监管排污，责令限产、停产整治是法定行政处罚，已无裁量豁免空间。这将给执法人员日常办案带来哪些新变化？

为是否有必要继续采取行政强制措施留出空间

“本次针对通过逃避监管方式违法排放污染物相关条款的修订，变化不仅体现在行政处罚层面，也涉及行政强制。” 广东省佛山市生态环境局顺德分局乐从监督管理所执法人员施浩然介绍，“按照修订前的《生态环境主管部门实施查封、扣押办法》，对此类违法行为‘应当’实施查封、扣押；该规章于9月20日修订后，调整为‘可以’实施查封、扣押。”

施浩然进一步解释道，这意味着在当事人已切实履行限产、停产整治决定的情况下，且不存在防止证据灭失等其他强制必要性时，根据目前法律规定，不应再另行采取查封、扣押措施。

为什么由“应当”调整为“可以”，答案在处罚端。

生态环境法典1108条规定，以逃避监管方式排放污染物的，由生态环境主管部门责令改正，处十万元以上一百万元以下罚款，责令限制生产、停产整治；情节严重的，吊销排污许可证，报请有批准权的地方人民政府批准，责令停业、关闭。

“限产停产对当事人而言，罚款之外还要承受生产受限带来的损失，有些企业违法生产产生的利润可以覆盖罚款金额。采用限产停产的处罚方式，有助于减少企业将罚款当作经营成本，整改后再次违法的情况。”施浩然说。

之所以不一律使用查封、扣押的行政强制措施，是因为在行政处罚足以制止违法行为的情况下，仍要求一律实施强制措施，不符合比例原则。从制度衔接和执法适用的角度看，相关修改体现了《中华人民共和国行政强制法》第五条确立的适当原则，即采用非强制手段可以达到行政管理目的时，不得设定和实施行政强制。

“生态环境法典将责令限制生产、停产整治作为逃避监管排污行为的法定处罚，是制止违法排污、控制污染风险的法律手段。与此相衔接，修订后的《生态环境主管部门实施查封、扣押办法》将此类行为的查封、扣押由‘应当’调整为‘可以’，为生态环境执法部门结合具体案情判断是否有必要继续采取行政强制措施，留出空间。”施浩然表示。

这一改变也对基层执法的全过程监管提出了更高要求。施浩然向记者介绍，对基层执法人员而言，办理此类案件需要进一步延伸到生产安排、检查整改进度和恢复生产等环节。例如，在对某钢铁加工企业做出限制生产处罚决定作出后，执法人员还要核实企业限产期限内是否履行限产要求，设备是否运行，是否进行整改等。

限制生产、停产整治措施如何区分裁量？

“生态环境法典将限制生产、停产整治和责令整改、罚款并行，我们在执法过程中发现，对限制生产、停产整治措施如何定性尚存争议，目前有两种观点。”广东省佛山市生态环境局执法一科科长刘梦琦表示。

刘梦琦介绍，一种观点认为，这两项措施的功能在于阻断污染的持续，防止违法行为对环境造成持续污染。据此，部分情形便难以适用。例如，闲置治理设施的行为，执法人员责令改正后企业当场已经改正，后续复查也未再闲置，就很难再走限制生产、停产整治的程序。这两项措施属于行政处罚，须经调查、告知、陈述申辩和决定等流程。

另一种观点认为，这两项措施与罚款一样具有惩罚性，企业既然违法，不论是否改正都应当予以处罚。

记者就相关问题采访了广东敏和律师事务所律师江敏。江敏表示：“我赞成第二种观点，责令限产、停产整治属于行政处罚种类中的行为罚，不以责令改正为前置条件。至于具体适用情形，则需通过裁量基准加以细化，并规定一定的期限。”

对于责令限产与停产整治的区分裁量，四川省泸州市合江生态环境局执法人员王凌云表示了困惑：“法条中‘责令限产、停产整治’中间是顿号，按通常解释应为选择关系。那么通过逃避监管方式排污的，哪种情形适用责令限产，哪种情形适用停产整治？怎样才能区分得更清楚、裁量得更精准？”

“限产与停产如何选择，需要明确标准。”施浩然也表示。

针对一线执法人员提出的裁量难题，江敏表示，责令限产、停产整治是两项独立行为罚，中间的顿号代表选择关系，原则择一适用、不并处。对当事人裁量应综合考量违法事实、性质、情节、危害后果等因素，如初次违法、间歇性或偶尔逃避监管排污、当事人主动配合整改、对生态环境损害作出赔偿等情形可责令限产；对通过暗管、渗井等长期持续排污的、同类违法被处罚后再犯、拒不配合整改等情形的，可责令停产整治。

建议上级部门配套提供统一的裁量指引

执法人员也提出了操作层面的现实难点。

“限产、停产持续多长时间，如何解除？当事人不履行，有何惩罚措施？《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法（环境保护部令第30号）》（以下简称第30号）中有体现，但这一办法已于2026年9月20日废止，目前限产、停产的操作还存在裁量空白。”施浩然说。

之前，当事人被责令停产整治后拒不停产或者擅自恢复生产的，可以依据第30号报经有批准权的地方人民政府批准，责令停业、关闭。现在按照生态环境法典要求，在逃避监管排放污染物情节严重的情况下，才可责令停业、关闭。

“这是一个现实性问题，执法人员责令企业停产整治，企业如拒不执行，执法人员可能会承担监管失职的责任，有被问责的风险。”刘梦琦说。

同时，不同行业业态的特殊性，也放大了执法适用的难度。

“对于养殖场逃避监管，怎么去对养殖场适用责令限产、停产整治？加处责令限产、停产整治本质上是为了提高违法成本，但是对于养殖场来说，猪进栏后，物理上无法表现为‘停止运转’，是立刻让它们出栏吗？”王凌云针对这一具体违法行为提出疑问。

江敏表示，对畜禽养殖场经营主体通过逃避监管排污而作出的责令限产、停产整治均属于行为罚。因畜禽养殖场属于连续性的周期养殖业态，责令限产是在一定限期内限制存栏上限、只减不增，而责令停产整治是在锁定现在存栏的前提下，在一定期限内完成现有存栏养殖，不能让畜禽立刻出栏，否则容易因违反比例原则被行政复议或行政诉讼。

“建议上级部门配套提供统一的裁量指引，对限制方式、限制程度、实施期限、整改要求、解除条件及拒绝改正后果予以明确，形成统一规则。此外，也需要行业化的执行指引。例如，养殖场与工业企业性质不同，对其通过逃避监管排放污染物的行为责令限制生产、停止生产，该如何操作？同样建议予以指引。”施浩然表示。