2025年，全国碳市场在顶层部署和制度建设上取得关键进展。《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》等中央文件明确了碳市场建设的阶段性目标、覆盖范围、配额管理和多市场协同方向，全国碳市场首次扩围至钢铁、水泥、铝冶炼行业，年度运行安排与配额分配清缴等规则进一步明确，交易方式也在单向竞价等方面实现创新。市场交易规模继续扩大，2025年全国碳市场成交量2.35亿吨，同比增长24.36%；成交额146.30亿元，同比下降19.23%；成交均价62.36元/吨，较2024年回落35.06%。交易结构上，挂牌协议成交占比显著提升，交易节奏仍呈现履约期集中特征。
全国温室气体自愿减排交易市场(CCER)在2025年进入常态化交易阶段。政策层面，中央文件对自愿减排市场提出了到2027年重点领域覆盖、到2030年建成与国际接轨市场的目标，并强调方法学体系建设和全链条管理。市场建设方面，2025年新增发布14项方法学，审定与核查机构进一步扩容，监测数据联网等配套安排持续推进。交易运行方面，CCER全年成交量884.41万吨、成交额6.26亿元，成交均价70.76元/吨。交易主要集中在清缴前的四季度，价格走势与履约需求节奏关联度较高。
地方试点碳市场在2025年总体呈现缩量运行。八个试点合计成交量2615.79万吨，同比下降60.86%；成交额10.56亿元，同比下降55.61%；成交均价40.36元/吨，同比上升13.37%。政策与制度层面，地方试点围绕碳市场中长期规划、扩围扩容、交易结算规则优化、碳资产融资和碳金融工具规则化等方面持续推进探索，试点之间的交易规模和价格差异仍较明显。
总体来看，2025年我国碳市场进入扩围落地与制度体系加快完善的新阶段，全国碳市场、地方试点和CCER市场的功能定位与协同要求更加清晰。下一步仍需围绕市场体系建设、配额分配与市场调控、地方试点协同发展、MRV数据基础、CCER高质量建设、国际合作与欧盟碳边境调节机制(CBAM)应对等重点领域，持续提升市场运行质量与政策效果。
一、全国碳排放权交易市场2025年回顾
(一)政策：中央顶层部署强化，扩围进入实施阶段
1.中央文件明确阶段性目标与制度方向
2025年，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发两份与全国碳市场相关的指导性文件，从机制协同和制度建设两个层面提出总体要求。
2025年5月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》，将碳排放权交易放在资源环境要素市场化配置的框架下统筹推进，对全国碳排放权交易市场与其他政策工具的关系提出明确要求。在目标安排方面，该文件提出，到2027年，碳排放权制度基本完善，资源环境要素交易市场更加活跃、价格形成机制更加健全；在目标衔接方面，提出加强碳排放权交易与碳排放双控制度衔接，推动全国碳排放权交易市场逐步由强度控制转向配额总量控制；在优化交易范围方面，提出完善碳市场覆盖范围，加强绿证与全国碳排放权交易市场、全国温室气体自愿减排交易市场的衔接。
2025年8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》，对全面推进全国碳市场建设作出系统部署，明确了全国碳市场建设的阶段性目标和制度建设方向，构建了全国碳市场建设的纲领性文件。在目标安排方面，该意见提出，到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业；到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场。此外，该意见在覆盖范围、配额管理制度、地方试点碳市场的指导监督、碳市场活力提升和能力建设等方面做出部署，为碳市场的成熟健康发展创造了制度基础。
2.碳市场扩围工作取得瞩目进展
2025年，全国碳市场扩围工作取得突破性进展，生态环境部发布了针对水泥、钢铁、铝冶炼三大行业纳入全国碳市场的工作方案，市场实现首次扩围。与此同时，钢铁行业核算报告与核查技术指南配套文件补充完善，至此实现新纳入三个行业核算和核查配套文件的全部出台。
2025年3月26日，生态环境部公开发布《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》(以下简称《工作方案》)，标志着我国碳排放权交易市场实现首次扩围。根据《工作方案》，扩围工作分为两个阶段：第一阶段为“启动实施阶段”(2024—2026年度)，明确2024年度为三行业首个管控年度，2025年底前完成首次履约工作；第二阶段为“深化完善阶段”(2027年度后)，将进一步优化碳市场的管理体系。《工作方案》在管控范围设置上主要呈现三个方面的特点：一是实施差异化的温室气体管控策略。《工作方案》根据不同行业排放特征差异化设置管控范围：对钢铁、水泥行业管控二氧化碳排放；对铝冶炼行业则进一步将四氟化碳(CF4)和六氟乙烷(C2F6)一并纳入管控范畴。二是聚焦直接排放。《工作方案》明确将化石燃料燃烧和工业过程产生的直接排放纳入管控范围，暂不纳入间接排放。三是显著提升市场覆盖率。《工作方案》实施后，新增约1000余家重点排放单位，新增排放覆盖量约30亿吨二氧化碳当量，使碳市场覆盖排放量占全国总排放量的比例由40%提升至60%左右。这一提升将扩大市场主体和交易量，有利于促进碳价格发现机制形成，增强市场流动性，提升碳市场的资源配置效率。
在扩围配套的核算、报告与核查(MRV)技术体系方面，2025年1月，生态环境部发布《企业温室气体排放核算与报告指南 钢铁行业》及《企业温室气体排放核查技术指南钢铁行业》，明确钢铁行业纳入全国碳排放权交易市场所需的 MRV 技术规范。结合2024年9月已印发的4项水泥和铝冶炼行业技术规范，三行业相关技术规范配套已完善，对于统筹强化碳排放数据质量管理，助力新行业纳入全国碳排放权交易市场形成了关键支撑。
在下一步扩围工作方面，生态环境部已启动化工、石化、民航、造纸等行业扩围前期准备工作，组织开展行业配额分配方案、核算报告指南、核查技术指南等配套技术文件的起草工作。未来，生态环境部将坚持“成熟一个、纳入一个”的原则，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类。
3.年度运行安排与配额履约规则进一步明确
2025年，全国碳排放权交易市场围绕重点排放单位名录管理、数据质量管理、配额分配与清缴等工作持续完善配套政策。生态环境部先后印发年度工作通知和钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案，中碳登发布重点排放单位使用CCER抵销配额清缴操作指南，均为相关工作提供政策依据和操作指引。
2025年4月15日，生态环境部办公厅发布《关于做好2025年全国碳排放权交易市场有关工作的通知》，对2025年发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业的重点排放单位名录管理、数据质量管理、配额分配与清缴等有关工作要求作出规定。在名录制定方面，该通知明确发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业年度直接排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的单位应当列入重点排放单位名录。在配额分配清缴方面，发电行业延续预分配、核查、分配、清缴的流程，钢铁、水泥、铝冶炼行业2024年度碳排放配额不开展预分配，待配额核定工作完成后一次性发放。
2025年11月17日，生态环境部印发《2024、2025年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》，对2024、2025年度配额分配范围和方法、配额发放、配额清缴、配额结转等各项工作进行了安排部署。在配额计算方面，该方案提出，在2024年度，各重点排放单位获得的配额与其经核查的实际碳排放量相等；在2025年度，按照各行业盈亏基本平衡的原则进行分配。
2025年11月20日，中碳登发布《全国碳排放权交易市场重点排放单位使用CCER抵销配额清缴操作指南》。该指南面向重点排放单位明确了使用核证自愿减排量(CCER)抵销配额清缴的办理流程，覆盖开户、购买、划转、抵销、召回、查询、确认等阶段。
4.交易与产品方式逐步丰富
2025年，全国碳排放权交易市场在交易机制和产品发布方面持续完善。上海环境能源交易所先后启用单向竞价交易方式，并上线“碳排放配额25”，同步调整综合价格行情样本与计算口径。
2025年6月30日，为进一步丰富交易方式、满足交易主体需求、维护交易市场秩序，上海环境能源交易所发布《关于全国碳排放权交易系统启用单向竞价交易方式的公告》，明确交易系统正式启用单向竞价交易方式。该文件明确交易主体可通过单向竞价买入或卖出指定年度碳排放配额。意向卖出方应当向交易机构提出申请，交易机构发布竞价公告，意向买入方在约定时间内报价，双方通过交易系统成交。
在交易产品方面，自2023年起，生态环境部按配额发放年份对配额进行标识，不同年份配额分别作为独立标的在市场内流通交易。2025年12月29日，上海环境能源交易所发布《关于上线“碳排放配额25”及调整综合价格行情的通知》，明确全国碳排放权交易系统于2026年1月5日(周一)起正式上线“碳排放配额25”。该配额上线后，综合价格行情样本包括“碳排放配额25”“碳排放配额24”“碳排放配额23”“碳排放配额22”“碳排放配额21”“碳排放配额19-20”价格信息。
(二)量：成交量增长，成交额回落，挂牌占比上升
2025年，全国碳排放权交易市场的激励约束作用持续显现，重点排放单位的碳排放管理能力和低碳发展内生动力不断增强。在覆盖范围方面，全年纳入配额管理的重点排放单位共3378家，其中发电行业2087家、钢铁行业232家、水泥行业962家、铝冶炼行业97家[1]。在碳排放管理方面，在电力行业，目前发电行业重点排放单位已全部建立碳排放管理内部控制制度，并将碳资产管理纳入日常生产经营活动。在配额管理方面，截至2025年8月，共有564家发电行业重点排放单位通过低碳技术改造、生产流程优化等措施实现配额扭亏为盈[2]。全国碳市场在推动减排的同时，也为重点排放单位创造了减排收益。在减排成效方面，在保障电力行业快速发展、能源供给安全的前提下，2024年全国电力碳排放强度相比2018年下降10.8%。大型机组发电占比持续上升，600MW以上发电机发电量占火力总发电量的比例从2020年的48%上升至2024年的53.8%[3]。
截至2025年12月31日，全国碳排放权交易市场配额累计成交量达8.65亿吨，累计成交额达576.63亿元。其中，2025年成交量为2.35亿吨，同比增长24.36%，交易规模持续扩大；成交额为146.30亿元，同比下降19.23%。成交量同比增长，但成交额同比下降，主要原因是价格水平显著回落。2025年成交均价为62.36元/吨，较2024年的96.02元/吨下降35.06%。
2025年全国碳市场交易结构仍以大宗协议为主，挂牌协议成交占比较去年显著提升，单向竞价交易机制于年内首次落地并产生交易。如表1所示，大宗协议成交量为1.54亿吨，占总成交量的65.73%；挂牌协议成交量为8005.92万吨，占34.13%；单向竞价成交量为33.70万吨，占比约0.14%。
在大宗协议方面，2025年成交量为较2024年的1.52亿吨仅增加258.31万吨，同比增长1.70%，继续承担市场主体的大体量交易需求；但其成交量占比由2024年的80.37%下降至65.73%，全年成交增量主要并非主要来自大宗协议增加。在挂牌协议成交方面，2025年成交量由2024年的3702.74万吨增至8005.92万吨，同比大幅增长116.22%，成交量占比由19.63%提升至34.13%，成为带动全年成交量增长的主要来源。挂牌协议成交量的大幅增加反映出市场撮合成交更活跃，且交易更倾向于通过公开挂牌方式实现。在单向竞价方面，该交易方式于2025年7月16日达成首笔交易，全年共有5个交易日，共计成交33.70万吨，整体呈现低频、点状分布特征。其中，10万吨及以上的成交出现在3个交易日，分别为7月16日、10月30日和11月4日；其余两个交易日分别为8月28日的0.50万吨和9月5日的0.20万吨，属于小规模成交。
数据来源：上海环境能源交易所，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
在交易分布方面，2025年交易在履约约束主导下呈现前低后高、逐季抬升的特征。2025年全国碳市场全年运行243个交易日，日均成交量为96.54万吨，相较2024年日均成交量77.95万吨，2025年日均增加18.59万吨，增幅为23.85%。从季度分布看，交易呈现逐季抬升特征，一季度成交量646.36万吨，占全年2.76%；二季度成交量3216.13万吨，占13.71%；三季度成交量5947.39万吨，占25.36%；四季度成交量1.36亿吨，占58.17%。
2025年交易节奏与配额分配清缴的关键节点高度相关。上半年由于配额核定与分配尚未完成，重点排放单位对自身年度盈缺的判断不够清晰，交易以日常合规管理为主。4月20日，发电行业完成2024年度配额预分配后，二季度交易逐步回暖。由于发电行业配额核定及分配工作在7月31日和8月20日前相继落实，三季度成交明显放大。在配额发放后，重点排放单位对自身配额盈缺状况更为清晰，交易需求随之释放，9月成交量较8月增加116.44%。四季度交易维持高位并进一步放量，主要驱动因素有两个。一是重点排放单位在12月31日前须完成配额清缴，临近期限重点排放单位集中开展履约交易，带动10月至12月成交量持续处于高位。二是钢铁、水泥、铝冶炼行业配额核定、配额发放于10月20日前完成，新增重点排放单位拿到配额，四季度开始参与交易。但其对四季度成交放量的拉动作用相对有限，主要由于钢铁、水泥、铝冶炼行业配额分配总体与经核查确认的排放水平基本匹配，重点排放单位履约缺口较小。
(三)价：碳排放权配额价格显著回落
2025年全国碳市场价格总体呈回落态势。全年成交均价为62.36元/吨，较2024年96.02元/吨的均价下降35.06%。从日度均价看，全年价格在38.11元/吨至97.00元/吨之间波动。
分阶段看，1月至4月价格从高位持续下行，自年初的96.00元/吨降至4月末的69.19元/吨，降幅27.93%。5月至10月价格持续震荡下跌，在10月首次跌破51.23元/吨的2021年启动首日成交均价后持续下探，10月21日价格出现全年最低，降至38.11元/吨。该阶段的碳价下行主要受配额结转政策及配额发放导致的供给充沛所致。首先，生态环境部发布的《2019—2024年度碳排放配额结转方案》首次明确了配额跨期结转机制，重点排放单位最大可结转量取“基础结转量(10000吨)+净卖出配额量(吨)×1.5”与“2025年期末持仓量”两个值中的最小值。
未按期结转的碳排放配额，将不得用于2025年及以后年度的履约工作。因此，为实现配额结转量的最大化，拥有盈余配额的重点排放单位会提前抛售，以锁定未来结转额度，导致市场上短期配额供给增加，推动碳价下跌。其次，随着配额核定与发放落实，市场可交易配额增加，亦推动碳价下跌。此后，进入11月至12月，随着清缴期限临近，重点排放单位履约需求上升，价格逐步回升，12月31日回升至75.86元/吨，较10月21日低点上升37.75元/吨，涨幅99.06%。
图2：全国碳市场2025年成交均价（单位：元/吨）
数据来源：上海环境能源交易所，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
二、中国核证自愿减排量市场2025年回顾
(一)政策：CCER进入常态化运行阶段，方法学与配套机制持续完善
在顶层设计方面，2025年8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》，其中对全国温室气体自愿减排交易市场作出顶层部署，明确了阶段性建设目标和重点任务。该文件提出，到2027年，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖；到2030年，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场。在建设路径层面，该文件强调加快建立科学完备的方法学体系，聚焦重点领域加快方法学开发，并强化项目开发、审定、实施和减排量核查等全链条管理，规范各类自愿减排交易活动。在应用层面，该文件提出推动核证自愿减排量在绿色供应链管理、大型活动、履行社会责任、绿色低碳生活等场景使用，要求党政机关和国有企业发挥表率作用，同时完善抵销规则、提高国际认可度，服务有关行业企业国际履约和产品碳中和。
在方法学方面，2025年，CCER方法学建设进展明显加快，全年新增14项正式发布的方法学。2025年新发布的方法学依次为：公路隧道照明系统节能；甲烷体积浓度低于8%的煤矿低浓度瓦斯和风排瓦斯利用；海上油田伴生气回收利用；陆上油田低气量伴生气回收利用；陆上气田试气放喷气回收利用；淤地坝碳汇；滨海盐沼植被修复；海草床植被修复；规模化猪场粪污沼气回收利用工程；农业废弃物集中处理工程；既有公共建筑围护结构与供暖通风空调系统能效提升；中深层地热能井下换热供暖技术应用工程；可再生能源电解水制氢；电气设备六氟化硫回收和净化。上述方法学覆盖可节能增效、清洁能源替代、甲烷与伴生气回收利用、农业减排与废弃物资源化、生态碳汇与生态修复、含氟气体减排等多领域，覆盖气体类型也从以二氧化碳为主进一步扩展到甲烷和六氟化硫。自2023年首批方法学发布以来，截至2025年12月31日，全国温室气体自愿减排交易市场已正式印发18项方法学，另有1项方法学仍处于征求意见阶段，为纯农林生物质并网发电、热电联产方法学。未来，随着方法学体系不断完善，可开发的项目类型将进一步扩展，从而带动CCER供给的增加。
在项目审定与减排量核查方面，新一批机构获得项目审定与减排量核查资质。2024年6月国家认监委公布首批CCER审定与核查机构资质审批结果名单后，于2025年10月发布第二批审批结果，新增3家机构获批，全国具备相关资质的机构总数增至8家。业务覆盖范围在原有能源产业、林业及其他碳汇类型基础上，新增燃料(固体、石油和天然气)逸散性排放、交通运输与能源需求两类领域，第三方审定核查服务的行业覆盖进一步完善。
在MRV方面，我国通过推进项目监测数据联网建设，对监测数据实行更规范的过程管理。2025年10月16日，生态环境部印发《关于全国温室气体自愿减排项目监测数据联网有关工作事项的通知》，明确了项目监测数据联网总体流程，为保障温室气体自愿减排项目减排量可测量、可追溯、可核查提供更可靠的数据支撑。
在交易收费与注册登记规则方面，2025年的政策重点围绕交易环节费用安排和登记业务办理口径做出部署。在交易收费方面，北京绿色交易所发布《全国温室气体自愿减排交易收费项目和收费标准》，明确了开户费、年费和交易手续费的收费对象和标准。在注册登记方面，全国温室气体自愿减排注册登记机构(国家应对气候变化战略研究和国际合作中心)围绕全国温室气体自愿减排项目和减排量注册登记相关重点问题，组织编制了《全国温室气体自愿减排交易市场注册登记相关重点问题及解答》，就注册登记系统的基本运作情况、账户开立、项目与减排量登记流程等方面作出解答，增强登记业务的规范性与一致性。
(二)量：交易常态化放量，成交集中在第四季度
截至2025年12月31日，全国CCER累计成交量为921.94万吨，累计成交额为6.50亿元。其中，2024年处于市场重启初期，全年仅1月22日发生交易，整体活跃度有限。进入2025年后，随着管理规则和配套细则逐步完善、方法学体系持续更新、交易与结算等市场运行机制更加稳定，交易进入了常态化放量阶段。
从项目分类看，2025年成交项目所属行业均为能源产业类（可再生/不可再生资源），项目类型包括并网光热发电项目和并网海上风电项目。全年成交量合计884.41万吨，其中并网光热发电项目成交106.92万吨，占12.09%；并网海上风电项目成交777.49万吨，占87.91%。全年成交额合计6.26亿元，其中并网光热发电项目成交额0.87亿元，占13.90%；并网海上风电项目成交额5.39亿元，占86.10%[4]。
从交易活跃度看，自3月7日恢复交易后，CCER交易逐步呈现常态化趋势，全年共有203个交易日，日均成交量约4.36万吨。成交量在时间分布上明显向第四季度集中，一季度成交101.52万吨，占全年11.48%；二季度成交80.33万吨，占9.08%；三季度成交99.33万吨，占11.23%；四季度成交603.24万吨，占68.21%。在月度分布上，11月、12月成交量分别为238.81万吨、287.98万吨，合计占全年59.56%。少数交易日贡献较大，2025年单日成交量最高的两个交易日均出现在四季度，分别为11月26日128.99万吨、12月8日113.42万吨，两日合计约占全年成交量的27.41%。这一特征与CCER的主要用途相匹配。CCER在全国碳市场中主要用于重点排放单位在年度履约中抵销5%以内的排放量。由于履约缺口与可使用抵销规模需要在排放核查、配额核定等工作推进后才逐步清晰，企业在上半年至三季度往往以小额试探和观望为主。进入四季度，履约缺口与抵销安排基本确定，企业需要在清缴截止前完成配额与CCER的组合配置，带动成交量在11月、12月显著放大。
图3：全国温室气体自愿减排交易市场2025年月度成交量（单位：万吨）
数据来源：全国温室气体自愿减排交易系统，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
图4：全国温室气体自愿减排交易市场2025年月度成交额（单位：万元）
数据来源：全国温室气体自愿减排交易系统，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
(三)价：整体价格高于CEA，年内波动明显
价格走势方面，2025年，CCER成交均价为70.76元/吨，较2024年63.51元/吨上升11.42%[5]。其中，并网光热发电项目成交均价为81.58元/吨，并网海上风电项目成交均价为69.27元/吨。从年内走势看，在重启初期CCER价格一度偏高，3月10日最高达107.36元/吨。随后，随着市场交易逐步平稳、履约需求尚未集中释放、以及全国碳市场配额(CEA)价格走低带动履约成本预期下移，CCER价格逐步走弱，于10月24日触及全年低点50.84元/吨。11、12月，重点排放单位集中采购CCER用于履约抵销，需求快速升温；与此同时，可用CCER供给增长相对缓慢，阶段性供需偏紧带动价格回升。12月24日成交均价升至87.85元/吨，较10月低点回升72.80%。总体上，CCER价格走势与CEA大体一致，上半年偏弱，临近清缴阶段回升。
与全国碳市场配额相比，2025年CCER成交均价为70.76元/吨，高于CEA的62.36元/吨，均价高出8.40元/吨，溢价约13.47%。从价格区间看，CCER全年在50.84—107.36元/吨之间波动，区间跨度约56.52元/吨；CEA为38.11—97.00元/吨，区间跨度约58.89元/吨。两者波动幅度整体接近，但CCER的最低价和最高价都高于CEA，价格整体处在更高水平。该差异可能与以下几方面因素有关：一是市场预期方面，2025年初CCER属于新一批签发后的首次交易，供给节奏与可得性尚不明确。部分买方先行买入锁定额度，价格容易被抬高。二是供给方面，CEA的供给量相对稳定，而CCER供给量更受项目开发和签发节奏影响，当CCER供给释放偏慢时，其价格更容易出现上行。
图5：全国温室气体自愿减排交易市场2025年成交均价（单位：元/吨）
数据来源：全国温室气体自愿减排交易系统，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
三、地方试点碳市场2025年回顾
(一)政策：行动方案与工作方案集中出台，制度创新持续推进
1.中长期行动方案与工作方案集中出台
在试点碳市场规划方面，部分试点通过实施方案、行动方案、工作方案等形式，对地方碳市场建设提出阶段性目标和重点任务安排。例如，2025年3月11日，湖北省人民政府办公厅印发《湖北建设全国碳市场中心实施方案》提出，到2027年，逐步完善政策体系、增强流动性并扩大交易规模，进一步发挥中碳登平台功能并拓展碳金融功能；到2030年，推动市场主体与交易产品更加多元，并围绕登记结算、交易创新、涉碳要素平台、低碳产业集聚等提出任务方向。2025年8月14日，上海市人民政府办公厅印发《上海碳市场全面深化改革行动方案(2026—2030年)》，聚焦“实施碳排放权交易市场提质增效行动”“实施温室气体自愿减排引导激励行动”“实施碳市场创新能力提升行动”三大行动，对配额管理、扩围安排、有偿分配、配额结转等重点改革任务作出部署。2025年10月24日，天津市 生态环境局、市发展改革委、中国人民银行天津市分行印发《天津市深化地方碳排放权交易市场建设工作方案》，提出在扩大覆盖范围、完善市场调节机制、创新监管手段、发展碳金融等方面持续推进，并明确到2030年实现覆盖范围有序扩大、政策体系进一步完善、参与主体和交易品种更加丰富多元、碳排放数据管理持续加强等目标。总体来看，2025年地方试点在规划层面的政策发布明显增多，规划文件普遍以阶段性时间目标明确后续工作重点，并将扩围扩容、配额管理、数据质量与监管、信息披露以及碳金融等配套机制纳入同一框架推进。
2.扩围扩容政策持续推进
在试点碳市场扩围扩容方面，2025年地方政策呈现两类推进方式：一类是以专项扩围扩容文件直接明确纳入标准与行业范围，例如天津、湖北；另一类是在中长期行动方案中对扩围方向和时间表作出安排，例如上海。具体来看，2025年2月21日，天津市生态环境局 发布《关于扩大天津市碳排放权交易市场覆盖范围的通知》，将工业和航空(机场)行业纳入标准由年排放2万吨以上调整为1万吨以上，并新增年排放1万吨以上的货运港口、水上货物运输和航空货物运输行业企业纳入管理。2025年9月14日，湖北省生态环境厅印发《湖北碳排放权交易试点市场扩容工作方案》。重点内容如下：一是降低工业行业纳入门槛，提出2025年将年排放达到1.3万吨二氧化碳当量(或年综合能耗5000吨标煤)的重点排放单位应纳尽纳，提出2026、2027年下调门槛的工作安排；二是扩大非工业行业覆盖范围，提出2025—2027年有序纳入数据中心、建筑和交通等领域；三是新增覆盖的温室气体种类，提出根据行业特征制定甲烷、氧化亚氮、含氟气体等非二氧化碳温室气体的控排要求。与上述专项文件不同，2025年8月14日，上海市人民政府办公厅印发《上海碳市场全面深化改革行动方案(2026—2030年)》，在行动方案中提出分阶段扩围扩容的安排，包括2026年起降低高耗能行业和数据中心纳管门槛、2028年起将高校和医院等公共机构纳入管理，并研究纳入非二氧化碳温室气体。总体来看，2025年试点扩围扩容政策主要沿着三条方向推进：一是降低纳入门槛、扩大纳管主体基数；二是新增行业与场景，覆盖范围从传统工业向数据中心、公共机构以及交通运输相关领域延伸；三是丰富管控维度，探索将甲烷等非二氧化碳温室气体纳入管理。
3.交易结算与碳金融规则化探索加强
2025年，地方试点碳市场的交易结算制度持续完善，碳资产融资与流动性管理工具逐步规则化。在交易制度层面，2025年4月11日，北京绿色交易所修订发布《北京市碳排放权交易和结算规则》，对交易与结算关键制度作出更新；2025年12月23日，深圳市生态环境局印发《深圳市碳排放权交易管理办法实施细则》，对重点排放单位管理、配额管理、交易、核查履约与监督管理等环节的具体操作安排进行明确。在金融工具层面，2025年9月15日，北京绿色交易所发布《北京市碳排放权交易市场约定购回交易业务规则(试行)》，明确了约定购回业务的定义、参与条件和业务流程。2025年8月12日，广东省高级人民法院、广东省生态环境厅、中国人民银行广东省分行联合印发《关于推进碳排放配额担保助力绿色金融发展的若干意见》，明确碳排放配额属于合法质押标的，为碳排放配额质押融资提供司法保障。上海在《上海碳市场全面深化改革行动方案(2026—2030年)》中提出丰富碳金融产品，支持将碳市场交易的碳资产纳入金融机构合格担保品范围。
(二)量：整体成交明显收缩
成交量方面，2025年八个试点碳市场合计成交量为2615.79万吨，较2024年的6683.68万吨减少4067.89万吨，同比下降60.86%，整体交易规模明显收缩。各试点成交量均较上年回落，其中湖北成交量由3001.37万吨降至881.66万吨，减少2119.71万吨，单一市场缩量占八个试点总缩量的52.11%，对试点整体成交量下滑的影响最为显著。天津成交量由706.89万吨降至103.30万吨，同比下降85.39%，降幅居前。总体上，2025年试点市场成交量大幅回落，反映出市场主体的交易需求较上年明显减弱，成交更多呈现缩量运行的特征。
图6：2024年至2025年各试点碳市场成交量（单位：万吨）
数据来源：根据各地方试点碳市场交易所官网或微信公众号披露数据计算，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
成交额方面，2025年八个试点合计成交额为10.56亿元，较2024年的23.79亿元减少13.23亿元，同比下降55.61%。由于价格对成交额形成一定支撑，因此成交额降幅小于成交量降幅。
图7：2024年至2025年各试点碳市场成交额（单位：万元）
数据来源：根据各地方试点碳市场交易所或微信公众号披露数据计算，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
结构分布方面，成交量和成交额仍集中在少数试点市场。在成交量方面，湖北以881.66万吨居首，占八个试点成交量的33.71%；福建、上海、广东分别位居二、三、四名，成交量446.37、351.51、341.33万吨，占比17.06%、13.44%、13.05%。在成交额方面，湖北、上海、北京、广东四者合计占八个试点成交额的75.04%，分别达到2.78、2.32、1.59、1.24亿元。
成交量与成交额的结构差异也较为明显。上海、北京成交量占比分别为13.44%和6.30%，但在较高成交价格带动下，成交额占比分别提高至21.94%和15.08%，这体现出成交额受到成交量和碳价的双重影响，从而高碳价的市场在成交额上的贡献更为突出。相对地，福建成交量虽占比17.06%，位居第二，但受其碳价水平较低影响，成交额占比仅为8.71%，位居第六。
图8：2025年各试点碳市场成交量、成交额占比（成交量单位：万吨；成交额单位：万元）
数据来源：根据各地方试点碳市场交易所官网或微信公众号披露数据计算，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
注：由于成交量占比为四舍五入后的结果，存在合计偏差，导致成交量占比各项相加为100.01%。
(三)价：综合均价上升，试点间价差仍在
价格水平方面，2025年八个试点整体成交均价为40.36元/吨，较2024年的35.60元/吨上升13.37%。在成交规模明显收缩的情况下，均价不降反升，主要与两类因素有关：一是成交结构向高价市场倾斜，2025年北京与上海成交量合计占比由2024年的11.39%提高到19.74%，高价成交量的比重上升抬升了综合均价；二是部分大体量市场均价上移，湖北均价由24.82元/吨升至31.48元/吨，对整体均价形成上拉。
不同试点之间的价格分层依然明显。2025年均价最高的仍为北京，价格为96.53元/吨，上海均价为65.89元/吨，两者构成高价梯队；深圳均价为44.98元/吨处于中间水平；广东、重庆、天津、湖北均价集中在31—36元/吨区间，福建均价为20.60元/吨。最高与最低均价差为75.93元/吨，较2024年的79.17元/吨小幅收敛，试点间价格差距略有缩小，但高价市场与低价市场的梯度仍然清晰。
与上年相比，2025年八个试点均价呈现少数上行、多数回落的格局。天津均价上升10.47元/吨，升幅为44.18%，是均价上行幅度最大的市场；湖北均价上升6.66元/吨，升幅为26.83%。其余试点均价回落，其中广东均价下降14.90元/吨，降幅为29.11%，回落幅度最为明显；上海均价下降9.57元/吨，降幅为12.68%；北京均价下降5.07元/吨，降幅为4.99%。
图9：2024年至2025年各试点碳市场成交均价（单位：元/吨）
数据来源：根据各地方试点碳市场交易所官网或微信公众号披露数据计算，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
从价格波动性上看，北京碳市场日成交均价的波动幅度最大，年内最高出现在5月30日为122.00元/吨，最低出现在10月16日为70.31元/吨。上海碳市场大多集中在60—70元/吨附近，但3月26日出现118.24元/吨的高点，12月4日回落至50.00元/吨。深圳碳市场处于中价区间，多数交易日集中在43—49元/吨，年内价格在38.00—53.01元/吨之间波动。
图10：2025年各试点碳市场日均成交价格（单位：元/吨）
数据来源：根据各地方试点碳市场交易所官网或微信公众号披露数据计算，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
四、政策建议
为进一步推动我国碳市场稳中向好发展，建议从市场体系建设、配额分配与市场调控、地方试点协同发展、MRV数据基础、CCER高质量建设、国际合作与CBAM应对共计六方面统筹推进。
在市场体系建设方面，全国碳市场扩围后交易规模有所提升，但市场仍以履约驱动为主，交易时间和主体相对集中，市场覆盖范围有限，价格连续性和流动性不足的问题仍较突出。为解决上述问题，建议：一是推动更多高排放和高能耗行业有序纳入全国碳市场，按照成熟一个、纳入一个的原则稳步扩围，持续扩大市场容量。二是评估非二氧化碳温室气体纳入路径，明确分阶段推进安排，逐步增强市场覆盖的环境完整性。三是研究并适时推出碳期货等风险管理工具，在风险可控前提下组织试点，并逐步丰富交易品种，以更好满足市场主体对未来价格发现和中长期风险管理的需求。四是完善市场参与主体结构，明确金融机构参与的业务边界、风控要求和操作路径，稳妥扩大专业机构参与深度，增强市场持续性流动性来源。
在配额管理和市场稳定方面，全国碳市场配额分配仍以免费分配为主，有偿分配和拍卖机制尚未形成。市场供需发生变化时，缺少可以直接调节配额供给的制度工具，碳价更容易出现阶段性波动。为解决上述问题，建议：一是加快研究并逐步引入配额有偿分配和拍卖机制。既借鉴欧盟经验，也总结北京、广东等地方市场做法，逐步提高有偿分配比例；同时，完善竞买规则和组织流程，在风险可控前提下稳妥扩大竞买参与主体，提高价格发现能力。二是研究建立收益反哺机制，将相关资金用于支持控排企业节能技改和绿色低碳技术创新，推动碳市场成本向减排投资转化，增强地方市场的政策效果和示范价值。三是建立配额调节机制，设置配额调节池或储备配额，明确启动条件和操作流程。当供需明显失衡或价格异常波动时，按规则投放或回收配额，降低短期波动对市场运行的影响。
在地方碳市场建设方面，2025年，地方试点碳市场总体成交量下降，部分市场活跃度偏低，试点之间碳价差距仍然较大。与此同时，多地已在交易结算规则、碳资产融资工具规范等方面推进工作，但与全国碳市场并行运行时的功能定位和规则衔接仍需要进一步明确。为解决上述问题，建议：一是推进多层级市场协同。依据《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》，统筹全国碳市场与地方试点碳市场，明确地方试点的功能边界和与全国市场的衔接安排。二是完善地方市场中长期规划路线图。在衔接国家顶层设计的基础上，研究制定地方碳市场中长期路线图，明确配额管理安排、行业纳入节奏等方面。通过路线图管理，提高政策连续性和企业预期稳定性。三是聚焦试点创新并形成可复制做法。鼓励地方试点在扩大覆盖范围、完善有偿分配机制、探索市场调节机制、创新监管手段、规范发展碳金融等方面先行先试，为全国碳市场积累经验。
在MRV与数据质量方面，2025年全国碳市场扩围至钢铁、水泥、铝冶炼后，覆盖企业更多、数据类型更复杂，不同行业在核算口径和数据取数方式上存在差异，跨行业汇总、比对和核查的难度上升。自愿减排市场方面，方法学完善、审定核查机构扩容和监测数据联网等工作在推进，但项目监测数据和核查材料的规范程度不一，容易带来核查工作量增加和签发节奏不稳定。为解决上述问题，建议：一是针对扩围行业和CCER项目在执行中出现的共性问题，及时发布补充说明和操作要点，统一执行口径。二是将数据管理要求落实到企业和项目的日常工作中，明确基础数据与证明材料的清单和留存要求，并纳入日常管理。
在CCER市场建设方面，当前市场运行主要有三方面短板：一是供给端项目类型较集中，签发和供给释放节奏不够稳定，价格对供给变化更敏感；二是需求端仍以抵销清缴为主，交易集中在清缴前；三是市场功能不够丰富，现货产品区分不清、风险管理工具较少。为解决上述问题，建议：一是加快方法学完善和项目供给形成，围绕重点领域明确推进节奏，提高供给的连续性和可预期性。二是推动现货产品分类挂牌方面的研究，按项目类型、行业属性、减排质量等设置清晰标识或分板块交易，提高产品区分度，增强差异化定价能力。三是推进期货等工具的研究，先行开展规则研究和试点安排，逐步增加交易工具，以满足市场主体对价格发现和风险管理的需要。
在国际合作与CBAM应对方面， 随着CBAM等涉碳贸易规则的推进，企业在出口环节对碳排放核算、碳成本支付凭证和合规材料的规范性方面将面临更高要求。同时，CCER能否被更多国际机制接受也关系到其在境外抵销等场景中的可用范围。为解决上述问题，建议：一是加强对国际规则跟踪与参与，建立常态化信息更新机制，积极参与国际相关规则讨论和标准制定，提高我国在关键议题上的参与度和影响力。二是借鉴国际经验完善CCER核算和流程要求，提升信息公开和可核验水平，提高CCER的国际公信力；加强与国际民航组织等机制的对接合作，探索CCER参与国际航空碳抵销与减排机制的可行路径[6]。三是完善应对CBAM的碳市场支撑体系，加强碳成本支付记录、排放核算数据和证明材料的管理要求，提高国内碳成本在跨境环节的可证明性。
数据来源说明：
本报告中碳市场相关数据均源自公开权威渠道。其中，全国碳市场数据来源于上海环境能源交易所；CCER相关数据来源于全国温室气体自愿减排交易系统；地方碳市场数据方面，北京、上海、湖北、广东、天津、深圳、重庆地区数据分别来源于北京绿色交易所公众号、上海环境能源交易所公众号、湖北碳排放权交易中心公众号、广州碳排放权交易信息公众号、天津排放权交易所公众号、深圳绿色交易所公众号、全国公共资源交易平台(重庆市)、重庆市公共资源交易网，福建地区数据来源于Wind数据库。
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